关于北京市通州区大运河文化资源开发运作机制的思考

武笑影 刘健 刘宗泱

大运河是世界上最古老的运河之一，它横跨北京、天津、河北、山东、江苏、浙江、河南和安徽八个省市，是世界上开凿时间较早、规模最大、线路最长、延续时间最久且目前仍在使用的人工运河，是中国古代重要的漕运通道和经济命脉。大运河北京段纵贯千年，在北京城发展中扮演了重要角色。大运河不仅承担了北京城市副中心以及京津冀地区防洪、排水、城市景观以及旅游通航等一般功能，还承担了传承历史文化，展现现代城市典范的特殊功能[1]。考虑到北京市水资源短缺，大运河的生态系统比较脆弱，且上述诸多功能集中于大运河，相互交织，相互影响，技术手段难以统筹，难免顾此失彼。因此，要实现与作为历史上大运河源头地位相符的建设目标，需要进一步优化大运河承担功能，恢复提升大运河文化承载传播功能，打造副中心文化和旅游新窗口[2-3]。

本文充分考虑京津冀协同发展战略以及大运河文化带传承保护规划实施的良好契机，以凸显大运河起点文化特色、彰显城市副中心魅力形象为目标，分析通州大运河文化资源开发运作机制，以期为大运河文化资源的开发运作提供借鉴，促进通州文化产业发展。

一、通州大运河文化资源开发现状及需求

（一）开发现状

自隋炀帝始凿永济渠，到辽代开凿萧太后河、金口河，再到元、明、清时期开凿坝河、重修通惠河，大运河在通州留下了深刻的印记，素有“一京二卫三通州”之美誉[4]。运河河道（含故道）覆盖了通州所有乡镇，以大运河为纽带集聚了大量人口和资源，推动通州成为中国古代最负盛名的“漕运中心城市”。

文化旅游已有基础。一方面，运河风光旅游引领旅游经济稳步发展。通州的运河公园、大运河森林公园、西海子公园、三庙一塔景区的游客接待量逐年上升，大运河森林公园高峰期日接待量已达10万人次。另一方面，当代艺术体验游为旅游经济注入新的活力。经过多年发展，宋庄画家村已具有相当规模和较高的知名度，集聚了5000多名艺术家，未来发展潜力巨大。

历史文化底蕴深厚。大运河的历史就是通州的历史，通州依运河而生，依运河而繁荣[5]，其与大运河相关的文化遗产非常丰富。通州是北京的东大门，京杭大运河北起点，自西汉建城以来，至今已有2200多年的历史。通州大运河现状河道长度44.4公里，其中北运河40.1公里，通惠河4.3公里，河道整体连贯性较好。目前，通州区现有不可移动文物登记项目236处。其中18处被列入《大运河遗产保护规划（北京段）》（2012年）文本目录，包括通惠河、白河（今北运河）等2条运河河道，永通桥遗址、通运桥、张家湾码头遗址、里二泗码头遗址等8处桥梁码头，通州城北垣遗址、皇木厂遗址（包括古槐）等5处古遗址，燃灯佛舍利塔等1处古建筑，以及大运河传说、运河船工号子等10项与大运河有关的非物质文化遗产。

民间文化丰富多彩。通州区具有非常丰富的非物质文化遗产，民间文化活动开展也精彩纷呈。目前通州区非物质文化遗产数量达33项，其中包含花丝镶嵌制作技艺等2个国家级项目、大顺斋糖火烧制作技艺等5个市级项目和通州里二泗高跷会等26个区级项目。具有运河文化庙会、“书香通州”大运河阅读行动计划、“北京·通州运河文化艺术节”系列活动、北京·运河国际艺术周、首届北京（台湖）影偶艺术周、北京京剧院演出的京剧“大宅门”、通州文化季、城市光影与人工智能活动、京津冀展演、传统文化汉服秀及儒家文化经典展演等精品文化活动。

运河沿岸布局创新文化资源。根据通州大运河文化带保护建设规划，运河沿岸规划布局了环球影城等一批高端时代文化创新点以及城市绿心、大运河森林公园等滨水景观，已经建成了大运河森林公园、滨水慢行道等一批市民公共活动空间。

文化资源开发运作机制仍需进一步完善。大运河文化带建设涉及通州区政府及通州区文化和旅游局、通州文化旅游区管理委员会、所在街道（乡镇）等管理部门，再加上北京城市副中心管理委员会等相关管理单位，对大运河文化领域的管理事权仍需进一步明确管理分工。在市场化运作机制方面，缺少统筹运河文化、旅游等资源的开发公司。

（二）需求分析

京津冀协同发展为通州大运河文化资源开发运作提出了新的思路。沟通南北的千年运河，在历史上也是联通京津冀经济与人文的重要纽带，积淀了丰富的文化资源。当前，京津冀协同发展国家战略和大运河文化带建设战略项目叠加，是京津冀区域的突出特点。探索体制机制创新，统筹推进京津冀协同发展和大运河文化带建设，把突出特点转化为突出优势、突出活力、突出成效，具有重要的现实意义。

城市副中心建设为通州大运河文化资源开发运作提出更高标准。通州大运河文化资源的开发运作，事关城市副中心建设这一重大战略任务，坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点高位，保护并利用好以大运河为核心、多类型文化并存的历史文化资源，必须坚持大历史观，依托大运河塑造由古及今、古今同辉的城市风貌，塑造新时代城市副中心的文化之魂，构筑全面覆盖、亘古及今的历史文化传承体系，提升文化品质、激发文化活力，增强文化创新驱动力，充分展现城市副中心文化底蕴和独特魅力。

城市副中心建设为通州大运河文化资源开发运作提出管理体制创新需求。通州大运河文化资源的开发运作，必须从更高层面考虑其体制机制建设的需要。通过大运河文化资源开发运作的顶层谋划设计，理顺城市副中心管理主体、通州区政府乃至街道（乡镇）等不同主体之间的关系，形成市区联动统筹机制，特别是要引导建立制度性、常态化沟通协调机制，为统一、高效开发管理大运河文化资源提供坚强的体制机制保障。按照城市副中心管理体制，北京市已成立城市副中心党工委和管委会，赋予市级管理权限，实现“副中心的事副中心办”。此外，通州区级属地主管部门需与城市副中心主管部门协同配合。

二、经验借鉴

（一）案例分析

杭州市大运河管理机制：大运河杭州段全长39公里，通过京杭大运河与钱塘江沟通工程、部分河段通航能力已达300吨级；通过疏浚河道、截污纳管、内河整治等工程，为大运河综合整治与保护开发奠定了良好基础。大运河杭州段全长39公里。2003年，杭州市政府组建运河综合保护管理机构——杭州市运河综合保护管理委员会和杭州市运河集团[6-7]。其中，杭州市运河综合保护委员会是承担行政职能的事业单位，负责对运河杭州段的综合保护实行统一规划、统一协调、统一筹资，组织实施部分重点项目；杭州市运河集团作为国有独资企业，主要职责是通过市场运作、开发建设、招商引资，吸纳社会资金，为运河综合保护提供运作保障。大运河申遗成功后，市运河综保委归并到市园文局，下设运河（杭州段）综合保护中心，承担运河世界文化遗产监测协调管理等职能。市运河集团保留，承担京杭运河规划范围内土地开发利用、公共配套设施建设、项目建设运营管理等工作。

无锡大运河管理模式：大运河无锡段总长40.8公里，2004年建设北仓门文创园区、中国民族工商业博物馆等，开启了运河工业遗产的修缮和利用。2008年建成运河公园，为大运河国家公园建设作了实践性探索。无锡市政府采取的是日常经营委托管理形式，集中对运河古城进行整治和保护[8]。运河古城的保护方案历经6年反复论证后出台，明确划定区块功能与业态布局，委托景区管理机构具体负责日常管理，同时要求工商、公安、城管等部门派驻景区，履行法定职能，配合日常管理工作。政府在限定的范围内直接放权，对受委托方的责、权、利关系加以明文规定，采用约束与限制规定。

（二）案例借鉴

由于大运河流域的行政划分区域不同，地方政府管理理念和规划布局也不同，因而运河流域各级政府结合运河区域特色，先后建立起各级运河综合管理机构，形成了不同的管理架构模式。一般来看，政府一般采用政府引导、市场运作的模式，即成立统一的管理机构及专业公司进行管理和资源开发。也有少数采用委托第三方管理模式，如无锡大运河管理模式，这种模式的优点是简化了组织管理幅度与层级化，但弊端是缺乏运河发展规划与布局定位的后续实施。通过案例分析，建议通州区大运河机制采用政府引导、市场运作模式。

三、开发运作机制建议

（一）京津冀区域层面开发运作机制

落实京津冀区域协同发展战略，建议组建京津冀区域运河公司，作为京津冀在文化领域协调发展的突破点，有效整合京津冀区域文化资源，以便统一区域文化发展目标，进行文化领域专业化管理。区域层面统筹大运河文化资源的规划、开发、管理，负责大运河沿线的文化资源规划、参与重点项目实施[9-10]；建立沿线区域运河旅游联盟和运河旅游综合平台，推动大运河京津冀段通航，探索建立大运河沿线地区成本分担、利益共享机制。

（二）通州区域层面开发运作机制

落实中央及北京市文化体制机制改革的要求，彰显城市副中心内涵品质，深入挖掘具有“通州味儿”的运河文化财富，构建精简、统一、高效的“领导机构+统一文化管理机构+平台公司”的城市副中心文化管理体制机制，建立通州“政府引导、市场运作、社会参与”的运作平台。

1.决策层：大运河文化带建设工作领导小组

建议成立大运河文化带建设工作领导小组，负责决策大运河文化带重大项目、重大布局，组织制定全区推进全国文化中心建设的重大举措、重点项目，协调解决项目中跨部门、跨领域的重点难点问题，统筹推进大运河文化带的保护、传承、利用。建议在政府内部设立专门的文化智库或文化领域研究机构，与管理、执行部门相分离，依托政府的信息优势，加强文化领域研究，提高政府决策的专业性与科学性。

2.管理层：通州大运河综合保护开发管理机构

为统筹全区文化资源开发和利用，加快大运河文化带建设，促进政府事务在文化领域的综合管理与协调，解决多部门协调的复杂工作，提高办事效率，可建立统一的大运河开发管理机制，由区文化和旅游局、大运河文化带建设工作领导小组办公室、区水务局等作为通州大运河综合保护开发管理机构，发挥规划编制、政策完善、质量监管等主导作用，负责对运河通州段的综合保护和开发实行统一协调、统一管理。

3.执行层：设立区属文化平台公司

为统筹区域内文化资源的开发、管理，建议成立大运河文化集团平台公司。紧紧围绕全国文化中心建设、大运河文化带建设的发展大局，创新文化资源开发运作模式，将大运河文化集团打造为通州大运河文化资产管理运营主体、重大文化项目投融资建设主体、新兴文化业态培育主体。平台公司作为投融资主体，对运河地块、基础设施、建设项目等运河资源进行市场化运作，实现对运河沿岸的文化项目土地开发利用、项目建设和运营管理。通过整合全区文化资源，推动大运河文化资源保护及开发利用，参与文化领域相关项目的规划、建设与运营，推动文化与科技、旅游、体育、教育、健康等产业深度融合，促进跨地区、跨行业的跨越发展。

4.监督层：由文化行业协会等社会力量实施监督

大运河文化带建设既涉及具有较强公益属性的文化遗产和生态环境保护，又涉及具有较强市场属性的旅游、水运、文化等产业发展，是一项复杂性、艰巨性和长期性的工程，需要普通民众、行业协会等社会力量广泛参与，加强对文化领域的监督。建议组建大运河文化协会，负责宣传大运河文化遗产及生态环境保护政策，与通州大运河综合保护开发管理机构等部门沟通对接、协调，在文化领域充分发挥监督职能。

注：原文载自《中国工程咨询》2023年第3期，本次发表有较大改动。文中图片版权归原作者所有。