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          智库建议

          重大项目谋划系列研究之四|重大项目谋划的重点任务与主要成果
          发布日期:2023-11-08 作者:郭建斌 伍思宇 衣梦耘 龚瑶 信息来源:中咨智库 访问次数: 字号:[ ]

          基于不同的项目阶段,项目谋划的重点任务与成果形式表现各不相同,主要有以下几个方面。

          一、项目筛选阶段

          项目筛选阶段的主要任务是进行项目筛选,根据地方政府的委托要求,研究提出未来一段时期的重大项目清单、重点招引企业清单、产业链图、产业布局图等。

          ——重大项目清单。包括项目名称、建设时序、建设内容、投资规模、要素需求(用地、用海、用水、用能、排放等)、前期工作阶段、审批备案、投资主体、责任部门以及备注等内容。其中,主要建设内容是指项目建设的主要产品或服务、规模,前期工作阶段是指项目处于筛选、项目建议书、可行性研究哪个阶段,是否完成相应阶段研究任务;项目是否通过政府相关部门审批或备案,是否通过项目选址以及用海、用能、安全评价等预审。

          ——重点招引企业清单。包括产业链环节、产业领域、企业名称、总部所在地、法人代表、联系方式、核心业务以及备注等内容。产业链环节一般由上游、中游和下游组成,具体包括以下细分环节:原材料采购环节、生产环节、加工环节、销售与营销环节、物流与配送环节、售后服务环节、回收与再利用环节、研发与创新环节。不同行业和不同产品的产业链可能会有所不同,也可能会有其他环节,但以上八个环节是产业链的主要组成部分。产业领域按生产活动的性质及其产品属性对产业进行分类。其中,按生产活动性质,把产业部门分为物质资料生产部门和非物质资料生产部门两大领域,前者指从事物质资料生产并创造物质产品的部门,包括农业、工业、建筑业、运输邮电业、商业等;后者指不从事物质资料生产而只提供非物质性服务的部门,包括科学、文化、教育、卫生、金融、保险、咨询等部门。与此同时,按照GB/T 4754-2017《国民经济行业分类》要求,行业分类共有20个门类、97个大类、473个中类、1380个小类。其中,第一产业是指农、林、牧、渔业。第二产业是指采矿业,制造业,电力、燃气及水的生产和供应业,建筑业。第三产业包括:交通运输、仓储和邮政业,信息传输、计算机服务和软件业,批发和零售业,住宿和餐饮业,金融业,房地产业,租赁和商务服务业,科学研究、技术服务和地质勘查业,水利、环境和公共设施管理业,居民服务和其他服务业,教育,卫生、社会保障和社会福利业,文化、体育和娱乐业,公共管理和社会组织,国际组织。核心业务指一个多元化经营的企业或企业集团中具有竞争优势并能够带来主要利润收入的业务。

          ——主要政策清单。相关方通过全面梳理某领域政策,调度汇总相关政策,形成政策清单,政策清单作为推进经济社会高质量发展的工具箱,即为政府、企业等对相关领域政策体系的整体了解把握提供了依据,也为相关方就下一步发展方向、重大项目谋划等工作提供了支撑,其包括政策名称、领域、时间、发文主体和政策内容等。

          ——产业链图。产业链是招商引资的关键,而做好产业链图是重要前提。通过绘制产业链图谱,可视化展现产业链上中下游及细分环节。为政府等相关方了解产业全链条情况、有效识别产业发展中的技术壁垒和发展障碍、开展产业链招商引资、辅助进行产业政策制定决策提供有力支撑。参见图1全球氢能产业链全景图谱。

          图1  全球氢能产业链全景图谱

          ——产业布局图。指一国或一地区的产业生产力在一定范围内的空间分布和组合结构,其可清晰直观地反映某产业在区域中的发展布局现状和未来发展导向,为政府项目谋划、招商引资以及企业寻找技术、标准、人才服务和产业链合作提供指引。参见图2中国氢能产业分布及竞争格局。

          图2  中国氢能产业分布及竞争格局

          ——产业分工协作图。通过分析生产经营主体、群体在产业、行业的整个生产过程流中所承担的任务或扮演的角色,进而掌握产业链重点企业上下游关系以及缺失、薄弱等环节,为政府精准定位产业短板及产业链发展所需的建、延、展、强、补环节,研究编制产业、产品链招商引资目录,精准锁定招商目标提供坚强支撑。

          图3 某市新能源产业分工协作图

          二、项目立项阶段

          项目立项阶段的主要任务是开展预可行性研究,编写项目建议书或预可行性研究报告、商业计划书、项目策划书等。

          ——项目建议书(预可行性研究报告)。项目建议书主要包括政策规划、市场需求、建设条件、建设内容、投资匡算、项目效益等内容,分析政策规划导向,深入调研市场需求,预测产品或服务市场,重点论证项目建设的必要性,分析功能定位、建设内容、生产工艺、技术设备、原材料供应,估算投资规模、投资方式、资金来源,初步测算社会经济效益,为后续开展可行性研究提供基础。

          ——商业计划书。商业计划书的质量对项目融资至关重要,要求内容详实、数据丰富、体系完整、表现精致,以吸引潜在的投资商,使其充分理解项目商业运作计划,帮助其理性决策。商业计划书有相对固定的格式,它几乎包括反映投资商所有感兴趣的内容,从企业成长经历、产品服务、市场营销、管理团队、股权结构、组织人事、财务、运营到融资方案。

          ——项目策划书。项目策划一般包括策划背景、项目方案、进度安排、项目组织和风险预案五大部分,逐项阐述策划范围、策划目的、政策依据、项目目标、人员组织、结构、营销推广、财务安排、主要风险及防控措施等。

          三、项目决策阶段

          项目决策阶段的主要任务是开展项目可行性研究,按相关规定要求,选择开展环境影响评价、节能评价等专项评价,编制可行性研究报告、环境影响报告、节能评价报告。在此基础上,编制项目申请报告或资金申请报告。

          ——可行性研究报告。国家发展改革委新版可行性研究报告编制大纲,进一步规范了可行性研究编制要求。可研大纲立足新发展阶段,贯彻新发展理念,坚持以着力推动投资高质量发展为主线,按照政府投资项目和企业投资项目分类管理的总体思路,围绕项目建设必要性、方案可行性及风险可控性等三大目标,更加注重发挥重大战略、重大规划和产业政策的引领作用,更加注重从项目全生命周期出发统筹拟定项目投融资和建设实施方案,更加注重经济、社会、环境等新评价理念的应用,更加注重可行性研究重点内容的前后逻辑和统筹协调,将扩大内需、碳达峰碳中和、自主创新,以及投资建设数字化等新要求有机融入可行性研究制度规范,体现了时代发展的新要求。基本内容包括:项目背景与必要性分析、项目需求分析与产出方案、项目选址与要素分析、项目技术方案、项目运营方案、项目投融资与财务方案、项目影响效果分析、项目风险管控方案、研究结论建议、附图附表附件。

          ——项目申请报告。对于政府核准目录范围内的企业投资建设项目,须按照规定向核准机关提交项目申请书。项目申请书主要基于可行性研究的成果,重点分析企业投资项目在符合发展建设规划、技术标准和产业政策的前提下,可能产生的资源利用、公共利益等外部影响,旨在获得项目核准许可。根据《企业投资项目核准和备案管理办法》(2017,国家发改委令第2号),项目申请报告的基本内容包括:项目单位情况;拟建项目情况,包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等;项目资源利用情况分析以及对生态环境的影响分析;项目对经济和社会的影响分析。并附用地(用海)预审意见,以及法律、行政法规规定需要办理的其他相关文件。

          ——资金申请报告。对于企业或项目单位申请使用各类中央预算专项资金的政府投资补助、贷款贴息的投资建设项目,需要编制资金申请报告。资金申请报告因不同专项要求而异,但总体框架基本相同。资金申请报告应当包括以下内容:项目单位的基本情况;项目的基本情况,包括在线平台生成的项目代码、建设内容、总投资及资金来源、建设条件落实情况等;项目列入三年滚动投资计划,并通过在线平台完成审批(核准、备案)情况;申请投资补助或者贴息资金的主要理由和政策依据;工作方案或管理办法要求提供的其他内容。

          ——环境影响评价报告。根据《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》,按环境评价对象,可分为规划环评和项目环评;项目的环境影响报告又分为环境影响评价报告书、报告表和登记表。按环境要素,分为大气、地表水、地下水、土壤、声、固体废物和生态环境影响评价等。其中,环境影响评价报告书主要内容包括:建设项目概况;建设项目周围环境现状;建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估;建设项目环境保护措施及其技术、经济论证;建设项目对环境影响的经济损益分析;对建设项目实施环境监测的建议;环境影响评价的结论。

          ——节能评价报告。建设单位应编制固定资产投资项目节能报告。主要内容包括:分析评价依据;项目建设方案的节能分析和比选,包括总平面布置、生产工艺、用能工艺、用能设备和能源计量器具等方面;选取节能效果好、技术经济可行的节能技术和管理措施;项目能源消费量、能源消费结构、能源效率等方面的分析;对所在地完成能源消耗总量和强度目标、煤炭消费减量替代目标的影响等方面的分析评价。

          四、项目融资阶段

          (一)企业并购

          企业并购主要包括编写企业并购方案、尽职调查报告和资产评估报告。

          ——企业并购方案。企业并购方案没有统一的格式要求,一般应包括并购背景、战略意图、标的概况、尽职调查、资产评估、整体方案、操作计划、并购风险,具体包括法律、财务、劳动等方面的风险及防范措施等内容。对于涉及上市公司的,收购人聘请的财务顾问公司应按照证监会《上市公司收购管理办法》的要求,研究提出收购财务顾问报告,包括收购目的、股权结构、主要业务、经营状况、财务状况和诚信情况、收购资金来源及其合法性、收购后续运营计划、是否存在关联交易等。

          ——尽职调查报告。又称为审慎性调查,尽职调查主要有业务尽职调查、财务尽职调查和法律尽职调查。其中,需涵盖公司简介、公司组织结构、原材料供应、业务和产品、销售情况、研究与开发、公司主要固定资产和经营设施、公司财务、主要债权和债务、投资项目、行业背景资料等内容。

          ——资产评估报告。资产评估报告是由资产评估报告正文、资产评估说明、资产评估明细表和相关附件构成。资产评估报告正文包括:委托方与资产占有方、评估目的、评估范围与对象、评估基准日、评估原则、评估方法、评估结论、报告提出日期、评估结论、评估报告评估基准日期后事项说明、特别事项说明、评估报告法律效力和评估依据等;资产评估说明包括:关于评估说明使用范围的声明、关于进行资产评估有关事项的说明、资产清查核实情况说明、评估依据的说明、各项资产及负债的评估技术说明、整体资产评估收益现值法评估验证说明、评估结论及其分析等。

          (二)专项债券

          申报专项债券需要编写专项债实施方案、项目收益与融资平衡方案、财务评价书、法律意见书和事前绩效评估报告。

          ——专项债实施方案。根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕83号),专项债券是省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。专项债券可分为普通专项债券与项目收益专项债券。专项债实施方案主要包括:项目基本情况;项目投资估算及资金筹措方案;项目预期收益、成本、融资平衡及财务风险情况;项目风险评估及控制措施。债券发行方案,包括发行依据、发行计划、发行场所、品种和数量、时间安排、上市安排、兑付安排、发行费用、招投标、分销、发行款缴纳;信息披露计划等内容。

          ——项目收益与融资平衡方案。项目收益与融资平衡方案主要包括基本情况、债券情况、项目概况、项目投资估算及资金筹措方案;项目预期收益、成本及融资平衡情况;项目风险控制;项目事前绩效评估情况;项目实施单位介绍;部门分工及责任等。

          ——财务评价书。财务评价书是对项目收益与融资自求平衡实施方案或募集资金支出安排及预期偿债资金来源平衡实施方案进行综合评估的报告。主要内容包括:实施单位简介、项目概况、评估要素、风险分析、评估结论、免责声明、附件(投资估算表、现金流量表、预期收益表、投资计划表)等。

          ——法律意见书。在出具专项债券项目法律意见书时,应包含但不限于以下内容:项目基本情况、项目融资来源、预期偿债资金来源、中介服务机构及相关文件、法律风险管理评估、结论意见等。

          ——事前绩效评估报告。主要内容包括:评估对象(项目基本情况、项目背景、主要内容、项目进展)、评估方式和方法(评估程序、论证思路与方法、评估方式)、评估内容与结论(立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性、总体结论)、评估相关建议等。

          (三)EOD实施方案

          按照生态环保部、国家发展改革委和国家开发银行《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》(环办科财函〔2021〕468号)要求,EOD实施方案包括:区域基本概况、环境现状与主要问题、环境治理工作基础、工作目标与预期产出、内容与依托项目、项目实施计划、投资估算与资金筹措、项目预期收益及资金平衡方案、与传统实施方式的差异性分析(在投融资机制、环境治理成效、推进路径和组织管理方式等方面的差异性)、制度创新(在政策机制创新、EOD模式推进领域与路径、长效机制建立等方面)以及组织实施方案等。方案要突出环境治理与产业关联性,以系统解决区域突出生态保护修复和环境治理问题为基础,关联产业可反哺生态环境治理项目,生态环境治理与关联产业相互关联、有效融合、一体化实施,兼具生态效益、经济效益、社会效益,实现与区域环境治理项目的融合发展,实现项目收益平衡。

          (四)PPP实施方案

          按照《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)中规定,项目实施机构应组织编制项目实施方案,财政部门(政府和社会资本合作中心)应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证,通过验证的,由项目实施机构报政府审核。因此,PPP实施方案研究主要包括项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证。

          ——项目实施方案。主要包括项目概况,明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性,以及项目运作的目标和意义;风险分配基本框架,按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间合理分配项目风险;项目运作方式,主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等,具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定;交易结构,包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排;合同体系,主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等,明确权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界;监管架构,主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权,以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等;采购方式选择,根据项目采购需求特点,选择公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商或单一来源采购等适当采购方式。

          ——物有所值(VFM)评价。物有所值评价作为评判某项目能否采用PPP模式的重要依据,是PPP项目识别阶段中核心工作之一。其主要内容包括:项目基础信息、物有所值评价思路与流程、物有所值定性评价、物有所值定量评价、物有所值评价结论等。

          ——财政承受能力论证。财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任,科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响,为PPP项目财政管理提供依据。项目基础信息、责任识别(股权投资支出责任、运营补贴支出责任、承担风险支出责任、配套投入支出责任)、财政承受能力论证(财政支出责任识别及测算、财政承受能力评估、地方政府债务影响评估、行业和领域均衡性影响评估)。财政承受能力论证工作流程如下图所示。

          图4 财政承受能力论证工作流程图

          (五)REITs实施方案

          根据《关于推进基础设施不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》(证监发〔2020〕40号)、《公开募集基础设施证券投资基金指引(试行)》(证监会公告〔2020〕54号)、《国家发展改革委关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点工作的通知》(发改投资〔2021〕958号)要求,REITs实施方案主要包括项目概况,明确底层资产基本情况、项目参与方情况;产品结构及交易步骤,主要包括设立基础设施公募REITs、基础设施资产支持专项计划、基础设施项目运营管理安排、现金流分配的说明等;产品要素,主要包括基金类型、基金运作方式、募集规模、基金期限、投资人安排、收益分配方式、上市场所、投资目标、募集资金用途等;相关授权,即授权相关经营管理层,在符合法律法规及监管政策要求的前提下,根据特定需要以及其它市场条件全权办理申报注册发行相关事宜;相关工作进展及后续安排等。

          附件:

          《生态环境导向的开发(EOD)模式试点实施方案》编制大纲

          附件:

          《生态环境导向的开发(EOD)

          模式试点实施方案》编制大纲

          一、试点区域基本概况

          (一)试点区域范围与区位

          (二)经济社会发展概况

          二、试点基础

          (一)环境现状与主要问题

          (二)环境治理工作基础

          三、试点工作目标与预期产出

          (一)指导思想

          (二)基本原则

          (三)试点工作目标

          (四)试点预期产出

          四、试点内容与依托项目

          (一)生态环境保护与产业融合发展思路

          (二)试点内容

          (三)依托项目名称与建设内容

          (四)项目组织实施方式(生态环境治理与关联产业须实现一体化实施)

          五、试点项目实施计划

          (一)实施年限

          (二)依托项目实施进展

          (三)年度计划

          六、投资估算与资金筹措

          (一)投资估算(包括编制依据与投资估算等)

          (二)资金筹措

          七、项目预期收益、支出及资金平衡方案

          (一)财务测算边界条件

          (二)预期收益、支出测算

          (三)财务测算与效益分析

          八、与传统实施方式的差异性分析

          在生态环境治理投融资机制、环境治理成效、推进路径和组织管理方式等方面的差异性。

          九、试点产出

          试点工作在政策机制创新、EOD模式推进领域与路径、长效机制建立等方面的产出。

          十、试点组织实施


          作者:中国国际工程咨询有限公司

                     郭建斌 伍思宇 衣梦耘 龚瑶




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